Die Einwirkung unterschiedlicher Interessen
Generell gilt, unterschiedliche Interessen wirken auf den Gesetzgebungsprozess ein. Da sind zum einen die verschiedenen Parteien in den Parlamenten. Schon in ihnen vereinigen sich bereits unterschiedliche Interessen und Klientel Gruppen. Auf EU-Ebene sind aber auch die Mitgliedsstaaten beteiligt, sowie die Kommission.
Der Einfluss des Lobbyismus
Da sind zum anderen mächtige Lobbyverbände, die die Parteien zu beeinflussen suchen bzw. direkt die Regierungen. Lobbyisten arbeiten massiv z.B. mit Spenden oder mit Einladungen zum Essen oder mit Geschenken, die oft an Bestechung grenzen. Oder sie richten z.B. aufwendig Kongresse für die Partei vor Ort aus und übernehmen nicht nur die Logistik, sondern auch alle Kosten. Und sie stellen möglicherweise sogar selbst Redner, die dann subkutan ihre Botschaft, verpackt in angeblich wissenschaftliche Ergebnisse, vermitteln.
Inzwischen werden Gesetzesaufträge auch oft juristischen Kanzleien überantwortet. Oft haben Lobbyisten zu diesen einen noch einfacheren Zugang als zur Regierung. Und solche Kontakte erscheinen meist nicht mal in einem Transparenzregister – in Deutschland zumindest nicht.
Hinter Irreführung versteckter Lobbyismus
Da für die großen Firmen viel auf dem Spiel steht, wenn ihnen der Einfluss auf Regulierungsgesetze erschwert wird, denken sie sich zu diesem Zweck immer raffiniertere Methoden aus. Hier geht es um die umkämpften, neuen Gesetze zur Regulierung der großen Internetplattformen bezogen auf Hass-Postings, Fake News etc. „Die Zeit“ hat dazu recherchiert und berichtet über Aktivitäten des Connected Commerce Coucil (20.1.22). Diese Organisation setzt sich angeblich für die Interessen von Kleinunternehmen ein. Sie suggeriert mit Briefen an die Abgeordneten der betroffenen Ausschüsse, Kleinunternehmer seien gegen die geplanten Gesetze, weil sie dann nicht mehr die Möglichkeit hätten, auf einzelne Käufer zugeschnittene Werbung zu platzieren. Die angeblich für diese Kampagnen geworbenen Kleinunternehmer wissen jedoch nichts meist von dieser Instrumentalisierung! Schon gar nicht wissen sie, dass hinter diesen Kampagnen verdeckt die Lobbyfirma Instinctif steckt. Denn der Leiter der Organisation ist zugleich Managing Partner bei Instinctif. Auch die Abgeordneten haben davon keine Ahnung.
Einfluss der Zivilgesellschaft
Schließlich wirkt auch die Öffentlichkeit indirekt an der Gesetzgebung mit. Sie ist repräsentiert durch die Medien, sowie durch zivilgesellschaftliche Apelle und Aktionen. Organisationen wie z.B. Greenpeace oder Tierschutzorganisationen, wie Campact und Change org. oder WeMoveEurope und Fridays for Future, wie LobbyControl und andere mobilisieren die Öffentlichkeit. Neuerdings diskutiert man auch über die Einrichtung von Bürgerforen oder Bürgerparlamenten. Vereinzelt macht man auf unteren politischen Ebenen bereits gute Erfahrungen damit. Neuerdings findet auch in der EU eine sog. Konferenz zur Zukunft Europas statt. Hier sind Bürger*innen aus der gesamten EU eingeladen, ihre Ideen und Vorschläge einzubringen.
Politische Willensbildung in der Demokratie ist also ein komplexer Aushandlungs- und Kompromissfindungsprozess.
Gesetzgebung in der EU
In der EU ist die Gesetzgebung ein sehr komplizierter Abstimmungsprozess zwischen der Kommission, dem Parlament und dem Rat der Staats- und Regierungschefs der Nationalstaaten. Dieser Prozess kann sich über Jahre hinziehen. Ab 1979 konnten die EU-Bürger*innen das EU-Parlament direkt wählen. Aber das Parlament hat von Beginn an um die sukzessive Ausweitung seiner Rechte kämpfen müssen. Das ist ihm zwar schrittweise gelungen, aber die Rechte entsprechen immer noch nicht denen eines vollgültigen nationalstaatlichen Parlaments.
Eine wesentliche Kritik an der EU bezieht sich deshalb auf die fehlende Kompetenz des EU-Parlamentes, einen Gesetzgebungsprozess selbst in Gang zu setzen, also initiativ zu werden. Der zweite Kritikpunkt ist das noch immer fehlende eigene Budgetrecht. Allerdings hat das Parlament offenbar, – als es um die Zustimmung der Fraktion der Grünen zur Wahl von Frau von der Leyen zur Kommissionspräsidentin ging – wiederum ein neues Recht ausgehandelt, nämlich den legislativen Initiativ-Bericht. Mit diesem kann das Parlament nun von der Kommission einen Gesetzesvorschlag einfordern. Die Präsidentin hat sich dazu verpflichtet, dann „zu liefern“. So verlautet es zumindest aus der grünen Fraktion (EFA, Europäische Freie Allianz).
Der Trilog unter näherer Betrachtung
Die Kommission beginnt in der Regel den Gesetzgebungsprozess mit der Vorlage eines Vorschlages. Daraufhin legen sowohl der Rat, wie auch das Parlament ihre jeweiligen Positionen zu dem Kommissionsvorschlag fest. Dazu bedienen sie sich zunächst ihrer Ausschüsse.
Auf Seiten der Staaten bestehen die Ausschüsse aus den betreffenden Fachminister*innen, im Parlament aus den von ihm in die jeweiligen Ausschüsse entsandten Abgeordneten der Parteien. Sind mehrere Ausschüsse von einem Thema betroffen, muss das Parlament eine einheitliche Linie finden.
Danach beginnen die Verhandlungen im Trilog, d.h. die Verhandlungen zwischen den drei übergeordneten Gremien. Das geschieht meist durch Abgesandte. Bei diesen Sitzungen wird das sog. Vier-Spalten-Protokoll zu Grunde gelegt. In den ersten drei Spalten ist die jeweilige Position jedes Gremiums eingetragen. In eine dann zu füllende vierte Spalte wird der ggfs. erzielte Kompromiss eingetragen, das Dokument also aktualisiert. Oft bedarf es mehrerer Verhandlungsrunden. Ist das Protokoll abgearbeitet, geht das Dokument wieder in die drei Gesetzgebungsgremien: Kommission, Rat und Parlament zur Schluss-Abstimmung.
Kritik an den Trilog-Verhandlungen
Die Trilog-Verhandlungen sind nicht öffentlich. Und auch das Protokoll kann während der Verhandlungen nicht eingesehen werden!
Für Bürger*innen und Bürgerinitiativen gibt es daher in der Regel keine Möglichkeit der Information und damit der Einflussnahmen. Lobbygruppen dagegen nehmen auf die Verhandlungsprozesse sehr wohl Einfluss (in Hinterzimmern).
Das Europäische Gericht (ein Teil des Gerichtshofs der EU, zu dem noch der EUGH gehört) hat 2018 diese Intransparenz gerügt: „Die Ausübung der demokratischen Rechte der Bürger setzt voraus, dass es ihnen möglich ist, den Entscheidungsprozess innerhalb der an den Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe im Einzelnen zu verfolgen und Zugang zu sämtlichen einschlägigen Informationen zu erhalten.“
Bisher gibt es aber keine Fortschritte, um mehr Bürgerfreundlichkeit herzustellen.
Verordnungen und Richtlinien
Bei den Gesetzen, genannt Verordnungen oder Richtlinien der EU, sowie den Gesetzen der einzelnen Mitgliedsstaaten ist jeweils nach ihrer Funktion zu fragen.
EU Verordnungen dienen zuvörderst der Harmonisierung des Rechts in den Mitgliedsstaaten. Diese haben oft eine ganz spezifische Geschichte und Tradition. Die EU-Verordnungen sind unmittelbar bindendes Recht. Sie müssen also nicht erst in den Nationalstaaten übernommen werden. EU-Gesetze heißen Verordnungen.
Gesetzliche EU-weite Verbote von Plastikprodukten z.B. sollen dem Schutz der Meere dienen und damit auch der Gesundheit der Bürger.
EU – Richtlinien dagegen müssen nochmal von den nationalen Parlamenten als eigene Gesetze abgestimmt werden. Hier können jahrelange Verzögerungen, um nicht zu sagen bewusste Verschleppungen eintreten. Auch in Berlin ist das seit Jahren eine angewandte Praxis – auch bei Richtlinien, die das betreffende Ministerium in Brüssel noch mitgetragen hat. Wenn Bundesländer an der Praxisumsetzung beteiligt sind, kann das noch länger dauern. Welche Mittel bei Verstößen zur Anwendung kommen, dazu s. Punkt 2.
Richtlinien können z.B. Grenzwerte für den Ausstoß von schädlichen Abgasen festlegen, um die Erderwärmung zu stoppen.
Die „Offene Methode der Koordinierung“ (OMK)
2000 hat die EU ein noch „weicheres“ Instrument (soft law) geschaffen. Damit will die EU Reformprozesse anregen. Die Kommission regt die einzelnen Regierungen an, nationale Pläne zur Verbesserung aufzustellen. Dies geschieht in den Bereichen Forschung und Entwicklung, sowie Beschäftigungs-, Renten- und Sozialpolitik und Unternehmensrecht sowie Umweltpolitik. Auch in Jugend- und Migrationspolitik und ab 2014 auch in der Gesundheitspolitik sind Pläne erwünscht. Wenn die Pläne nicht „ausreichend“ sind, wird nicht getadelt. Die Kommission hofft stattdessen auf Lernprozesse. Positive Beispiele einzelner Länder, über die die Kommission berichtet, stoßen dann ggfs. in anderen Staaten einen solchen Prozess an. Die positiven Beispiele sollen als Ansporn dienen, selbst Modernisierungsprozesse in Gang zu setzen. Das ist die Hoffnung hinter den soft laws.
Kritiker bemängeln, so werde eine schleichende Verlagerung von Zuständigkeiten in Gang gesetzt.
Die Durchsetzung von Politik
Behörden der Verwaltung, das sind Ordnungsämter und die Polizei, sowie die Gerichte. Letztere sind für die Durchsetzung des gesetzten Rechts verantwortlich, falls Zweifel an der richtigen Handhabung bestehen.
Ein besonderes Kennzeichen demokratischer Staaten ist die Unabhängigkeit der Justiz.
Die Möglichkeit für Parteien, aber auch für Bürger*innen besteht, die Gesetzmäßigkeit von Verordnungen und Gesetzen durch ein Verfassungsgericht überprüfen zu lassen. In der EU ist das der EuGH.
Die EU hat verschiedene weitere Organisationen, um die Gesellschaft in Europa zu gestalten. Da ist die Europäische Zentralbank, die EZB, sowie der Rechnungshof, außerdem das Amt für Betrugsbekämpfung genannt OLAF und inzwischen auch eine funktionsfähige Staatsanwaltschaft. EUROPOL ist die europäische Polizeibehörde. Und dann gibt es noch zwei Europäische Banken: die Investitionsbank, sowie die Bank für Wiederaufbau und Entwicklung.
Da all diese Institutionen in dem vorigen Blog im Detail beschreiben worden sind, reicht hier deren einfache Nennung.
